7月5日,北约各成员国代表在布鲁塞尔总部通过了芬兰和瑞典的入约议定书。目前,两国作为北约观察成员国,虽然不能参与北约会议的投票决议,但已经具备参加北约会议资格。尽管马德里峰会上《三方备忘录》的签订被认为是为两国加入北约扫清了障碍,但只有两国入约议定书在各成员国议会得到一致通过后,两国才能正式成为北约成员国。因此,尽管土耳其回心转意,在6月29日为芬、瑞两国入约投了同意票,但芬、瑞两国的入约议定书能否在土耳其大国民议会得到批准,还存在着相当的不确定性。

7月4日,土耳其外长恰武什奥卢在接受水仙电视台(ntv)采访时表示,《三方备忘录》只是对入约议定书的邀请,只有芬兰和瑞典切实履行承诺,入约议定书才能得到土耳其大国民议会的批准通过。事实上,签订《三方备忘录》并非是各国领导人匆匆做出的决定。恰武什奥卢表示,有关芬兰和瑞典的入约事宜,最初土耳其不是只在口头上表达诉求,还以书面的形式向北约表达了意愿,但芬兰和瑞典开始并不同意。后来在北约秘书长斯托尔滕贝格的介入下,北约拟了一份草案发给土耳其,在这一基础上,土耳其又重新拟了一份草案发回北约。在马德里峰会召开的前两天,两国对草案中的多项条款同土耳其达成了一致,但在反恐和武器禁运这两个关键议题上依然存在分歧。后来,在北约峰会开幕式当天,埃尔多安总统向两国表述了土耳其的红线,两国才接受了土耳其的需求,《三方备忘录》得以最终签订。芬兰外长佩卡·哈维斯托在接受采访时也说道,“当时各方不断重复旧有主张并各执己见,历经两个小时也没有任何变化,但一如既往,我们在茶歇期间最终达成了一致”。

然而,围绕《三方备忘录》的条款内容和具体落实措施,土耳其同瑞典和芬兰依然存在着不一致。华盛顿卡内基国际和平研究院高级研究员乔什坤(alper coşkun)认为,《三方备忘录》作为一份精心设计和公开解读的文件,既满足了土耳其、瑞典和芬兰各自所需,也为寻找解决问题的突破口奠定了基础。但不足的是,文件中的妥协措辞本身存在叙事分歧:相较于土耳其的主张,芬兰和瑞典正在淡化他们的承诺,将这些承诺归于两国的现存国际责任或者国家政策和立法的自然持续。

这一点尤其体现在有关分子的引渡议题上。《三方备忘录》第8条就此写道,“在考虑土耳其提供的信息、证据和情报的情况下,芬兰和瑞典将迅速彻底地处理土耳其对嫌疑人的尚待遣返或引渡的请求,并根据《欧洲引渡公约》建立必要的双边法律框架,以促进同土耳其的引渡和安全合作”。6月30日,埃尔多安总统在北约峰会上指出,瑞典已承诺土耳其可以引渡73名。然而,《三方备忘录》中并没有列出具体引渡数据和名单。当天,瑞典首相安德松在接受路透社采访时也表示,针对引渡事宜,瑞典将继续依循瑞典法律和《欧洲引渡公约》实施。7月5日,瑞典外长在布鲁塞尔就埃尔多安总统在北约峰会上的发言再次做出回应:“除了法庭,没有其他合法渠道进行引渡”。据统计,芬兰境内大概有1.5万名库尔德人,瑞典甚至有近10万,其中包含有部分库尔德工人党(pkk)和人民保护联盟(ypg)的支持者完全是可能的。故而,两国在引渡问题的执行上也会受到国内部分民众压力的掣肘。

目前看来,未来随着芬兰和瑞典两国依据《三方备忘录》如何践行对土承诺的发展,三国之间难免出现争执。在马德里峰会结束后,土耳其正发方媒体不断出现土方敦促芬兰和瑞典遵守承诺,否则两国将无法加入北约的言论,就是三国间并不完全互信的体现。然而,《三方备忘录》毕竟为三国提供了持续对话的平台。

由于土耳其在芬兰和瑞典加入北约这一历史性节点上加以阻挠,使得两国同土耳其关系出现裂痕。土耳其学者福阿特·凯曼(fuat keyman)指出,土耳其在芬瑞两国入约一事中付出的最大政治成本就是失去了两个“朋友”。要知道,芬瑞两国一直是土耳其申请加入欧盟的为数不多的支持者,土耳其却成了北约中唯一反对两国入约的国家!人们很难期待两国日后会对土耳其的入欧进程继续保持友好态度。

凯曼认为,即便土耳其最终在马德里峰会上亮出了绿灯,但这依然严重破坏了两国对土关系,而且这一影响对土耳其是极为不利的,这一观点基于以下三方面:首先,当下欧洲在地区和全球层面上成为了战略前线,欧洲安全体系正处于关键时刻。在目前的欧洲安全体系下,对土耳其而言,欧盟和北约同样重要。失去同芬兰和瑞典的友好关系,将会消解土耳其在欧洲安全体系中的重要性。第二,随着俄乌冲突的爆发,战争、气候、粮食及经济之间的联系愈加密切,使得国际体系和全球化的风险陡增,这场战争始于一个旧物已逝而新生未现的过渡时期。一方面,这些新的发展使得“绿色共识-粮食危机-民主-经济”引入北约和欧盟的安全讨论中,如对《北约战略观念(2022)》和欧盟永久结构合作防务协议(pesco)的讨论;另一方面,这些发展同难民和能源问题联系在一起,未来将对重焕土耳其同欧盟关系的生机具有决定性作用。同芬兰和瑞典交恶对此会产生消极影响。第三,失去芬兰和瑞典两个“朋友”,只会使得土耳其同西方的关系进一步倾向于成为在某一特定领域内的“功能和工具型关系”,而非是基于平等和规则基础上的“伙伴”或“成员”关系。

马德里峰会上的决议也使得埃尔多安总统在国内面临着反对党的政治压力。6月30日,土耳其第一大反对党共和人民党领导人科勒奇达奥卢这样形容埃尔多安此次北约之旅:“你去了,你印上签名,你回来了”。科勒奇达奥卢认为,政治家在谈论外交时,不能同对待内政一般高调抛出,然后再收回:“如果你说你永远不会交出某物,然后却又交出了某物,这便不再是关系个人名誉的问题。演讲者是在代表国家讲话,演讲者是土耳其共和国的威望”。科勒奇达奥卢明显是在批评埃尔多安总统在芬、瑞加入北约问题上的先反对后赞同的行为。7月3日,在好党主席梅拉尔·阿克谢纳尔的主持下,土耳其六个反对党联合召开第五次圆桌会谈,也称“六党会谈”(altılı masa toplantısı),外交议题首次进入探讨议程。会议联合声明中提到,“《三方备忘录》并没有将土耳其的正当需求与具体保障联系在一起,只是用作内政的素材。除此外,它没有任何价值”。

北约秘书长斯托尔滕贝格在马德里峰会的新闻发布会上表示,未来芬兰和瑞典将成为史上加入北约最快的两个国家。截至目前,只有阿尔巴尼亚和克罗地亚两个国家仅用时一年就实现了从被邀请国到正式成员国的入约进程,他们是目前北约史上加入该组织最快的两个国家。根据斯托尔滕贝格所言,芬兰和瑞典的入约议定书最晚要在明年7月份前在北约30个成员国的议会中通过。

值得注意的是,一方面,结合土反对党的言论,虽然他们从未表示反对芬兰和瑞典入约,但针对芬兰和瑞典入约议定书的批准,反对党一定会利用该议题同执政的正发党展开博弈。另一方面,国内舆论也可为外交行为造势,以内政层面反对党作为阻力为由,推迟芬兰和瑞典入约议定书的通过,从而在外交层面既可对美西方讨价还价,也能对俄罗斯有个交代,甚至通过外交影响力在国内获得更多选票。但反对党无论出于国家利益还是自身利益,显然都不会轻易被执政党裹挟。因此,根据土耳其内政和外交的发展形势,芬兰和瑞典两国的入约议定书近期内应不会通过,但也不会拖至太久,至少在正发党的当前任期内是一定可以通过的,这要感谢明年的土耳其大选。

尽管土耳其为芬兰和瑞典加入北约“暂时”投上了同意的一票,芬兰和瑞典能够加入北约的前景也一片光明,但未来俄乌冲突形势的发展、《三方备忘录》的执行、土耳其维持东西平衡外交战略的成本及2023年土耳其大选前政党间的互相博弈等因素,都将对芬兰和瑞典何时能正式成为北约成员一事产生重要影响。土耳其有条件和能力就此事在国际政治舞台上进一步表演,但是否能成为最大的赢家,尚待时间的考验。

(梁莹莹为上海大学土耳其研究中心博士研究生;郭长刚为上海社科院历史所研究员。本文仅代表个人观点。编辑邮箱:)

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